从 1931 年内华达州的赌场合法化，到 1978 年大西洋城开赌，再到 1989 年的南达科他州、爱荷华州和印第安纳州 3 个州同时开赌，至 1993 年，美国十三个州实现赌场合法化，四十四个州实现赛马合法化。

时至今日，美国不允许菠菜合法化的州，只剩下夏威夷州和犹他州。据 2004 年统计，美国菠菜业整体收入为 786 亿美元，其中，赌场收入287 亿美元，占总收入 36.5%；彩票收入为 199 亿美元，占25.4%；印第安部落赌场收入 168 亿，占 21.4%；网络菠菜收入为 57 亿，占 7.2%。美国 14 个州共开设 445 家商业赌场，缴税 47.4 亿美元，作为综合的娱乐产业，菠菜业得到了美国资本市场的承认，其高额利润回报率也吸引了全球投资者的关注目光和热烈追捧。

20世纪 60年代以来，公共教育是美国彩票业的最大受益者。到20世纪80年代，在全美销售彩票的38个州中，16个州将彩票收入全部用于资助教育系统，其余的州是部分用于教育项目。1984年11月，加利福尼亚州议会通过了《加州彩票法》，规定至少34.1%以上的加州彩票收入要投入各级公立教育系统。按照纽约州的法律规定，彩票销售的收入必须全部用于教育。一些州除了要分拨一些彩票收益给教育部门外，还设立奖学金计划，同时资助一些特殊的教育和培训项目。

美国菠菜业的管理体制分析

美国是世界上菠菜业管理体制比较完善的国家，然而作为联邦制国家，美国各州对于菠菜业管理体制也不同，其共同点在于：第一，政府统一立法管理；第二，政府严格监管；第三，保持菠菜市场稳定有序；第四，对菠菜市场收入分配管理。本文从菠菜业的法律管理、监督管理、准入机制、税收管理四个方面分析美国菠菜管理体制。

以政府为独立立法者的统一的菠菜法律体系

美国联邦法院明确宣布：“菠菜，是州一级保有的并由州一级进一步赋予特任的特权；菠菜从业者，并不享有一般有用行业与职业的宪法权利。”由此可见，菠菜业是必须依赖政府政策才能生存、发展的行业。而保障美国菠菜业经济持续增长，最重要因素就是政府制定的菠菜法律体系。

为消除人们对菠菜业发展的疑虑和警惕，各州政府都会制定一个关于菠菜业相当“宪法性条款”的公共政策，阐述菠菜业的产业价值，明确菠菜业在当地的发展方向，以及规定采取何种措施避免负面影响的扩大。

如新泽西州《1977 年菠菜控制法》（The Casino Act，1977），美国印地安那州《赌船条例》（The Riverboat Gambling Article）。随着经济的不断发展，防止各种问题的出现，各州政府相继出台各种惩罚制度，规范菠菜经营活动，保证菠菜活动的公正性。

相对独立的菠菜监管管理

为保障菠菜业的稳定健康发展，保证征收尽可能多的菠菜税，各州政府都成立了相对独立的菠菜监管部门。以拥有著名菠菜城市——拉斯维加斯的内华达州的菠菜监管为例。内华达州主要有两个机构双重负责菠菜监管工作，一个是州菠菜控制局 （The State Gaming ControlBoard），另一个是内华达菠菜委员会（The Nevada Gaming Commission）。州菠菜控制局的监管工作主要包括审计、执法、调查、收税、颁发执照、检查菠菜设备等职能。内华达菠菜委员会的监管职能主要是对菠菜法律立法。

其独立性表现为：第一，菠菜控制局、菠菜委员会不隶属于其他机构，不受其他机构影响和支配。第二，为了保证控制局不受政党干扰，成员不能是任何政治团体的官员，同时不能有三名以上的成员来自同一政党。成员任期内，除非该成员自愿或者失职渎职行为，不得被解职。第三，执法人员每天 24 小时对现场进行独立监管，调查违法违规行为，并根据法律法规的规定对违法者进行处罚。

快速有效的征税制度

菠菜税，是以经营菠菜业的商业机构为纳税人，以菠菜经营收入或菠菜经营设备财产或菠菜经营活动为课征对象的特殊税种。

主要将其分为三类：菠菜收入税、菠菜设备税、执照费。其中，菠菜收入税为主要税种，是指政府按菠菜企业的毛收入征税。

目前美国各州政府对菠菜业基本采用的是“内部控制”（internal control） 会计制度相结合的菠菜报税制度——政府制作标准报税表发给各纳税人，纳税人按政府要求每月在固定时间填报上个月的收入和应缴税额，并实时缴税。这种征税方式使得菠菜公司不论盈亏，只要营业，就要缴税，即使在其亏损的情况下，政府仍会有税可收。而且方便快捷、易于政府核查计收。其有效性在于，菠菜经营者必须根据政府“内部控制标准”要求建立一套自己的内部会计制度和管理流程制度，报政府批准后实施。确保了政府在对纳税人所报数额进行核查审计以察其是否虚报瞒报时，有线索可循。如果政府在审查中发现，纳税者不按内部控制系统的要求计算税额，则政府有权按照自己的方法重新计算税额，算多少交多少。如若发现有意偷税漏税者，严格的稽核、审查和惩戒制度，将会对其对其严厉处罚。

2 美国菠菜业管理体制的启示

中国内地唯一合法的菠菜项目是彩票，其起步比较晚，但是发展迅猛。自 1987 年首次发行社会福利有奖募捐奖券以来，彩票业取得了巨大的成就。2012 年，全国彩票的年销售量达到 2615 亿元人民币，比最初的 1739.5 万元增幅达到了 1.5 万倍，剔除通货膨胀的影响，增幅接近 250倍。

彩票的种类也丰富了，包括福利彩票的双色球、3D等，体育彩票的足彩、篮彩、七星彩等。

然而相比世界发达国家而言，中国彩票业的发展还处于一个初级阶段。本文结合上述对美国菠菜业管理体制的研究，针对我们彩票业在管理体制上的不足和弊端，总结出加快中国彩票业发展的对策。

2.1 完善彩票市场管理法律法规

在中国彩票业已经发展近 30 年，但至今尚未颁布类似《彩票法》或者“彩票条例”等类型的行政法规，目前一些管理条例、政策规定早已不能满足蓬勃发展的彩票业。纵观世界彩票历史，皆是法律先行，更何况目前中国彩票业还存在诸多问题亟待解决。国家只有尽快完善彩票业的法律法规、规范有关组织的权利和义务，并对其进行严格监督，才能实现中国彩票业的可持续发展。

中国彩票业的立法框架可以包括以下七个方面。第一，彩票的法律定义；发行目的及发行主体的界定。第二，彩票发行主体的权利、责任和监管。第三，彩票发行客体的界定以及对未成年人购买彩票的规定。第四，彩票管理的组织结构以及各机构的权利和责任进行划分。第五，彩票的管理体制及销售机构的资质认定。第六，彩票资金的管理。第七，惩罚性条款。对销售私彩的惩罚；对发行机构作弊的惩罚；对彩票购买者的惩罚；彩票发行经营机构、彩民之间的关系。

成立相对独立的彩票监管机构

在中国现行的彩票管理体制下，彩票监管实行的是多部门的监管体制。虽然国务院规定财政部是彩票业的监管部门，但实际上作为和财政部平行的行政机构——民政部和体育总局也起着彩票监管的作用，同时还掌握了 55%的彩票公益金的分配与使用方向，这样财政部很难对彩票业进行独立监管。

这种“自我监管”制度，难以保障彩票业的稳定有序发展，因此要成立相对独立的彩票监管机构。成立相对独立的彩票监管机构——“中国彩票监督管理委员会”，相对独立是指并不完全独立的行政机关，而是直接隶属于国务院的。该监管机构仍隶属于行政系统，但由于不再从属于政府的某个部门，而是直接成为政府的一个部门，使其能够较少地受其他部门的影响。并通过立法的形式来确保其监管的相对独立性和监管的有效。

该委员会的职责包括四点：一是监督彩票的发行与经营行为符合法律规范；二是确保彩票业的公平和公正；三是保障彩票客体的利益；四是监督彩票公益金的使用方向、使用的有效性和公正性。同时加强政府审计和社会监督。

实施彩票体制改革

彩票是市场经济的产物，彩票市场规模的扩大、发行方式的设定、销售战略的制定等多的需要发挥市场自我调节。中国彩票业初期，政府实施严格的管制是对其发展的保护，但随着中国彩票业的日益发展和国际彩票业的巨大变化，政府的过分保护和干预，已经阻碍了彩票业的自由发展。政府职能应由保护转化为监督管理，彩票作为一种特殊商品，需要适当的企业化运作。

实施彩票体制改革，实行政府管理，通过发照招标，企业具体运作的模式。政府实行一般的政策调控、法规制订和监督职能；企业独立于政府。将彩票机构完全推向市场，根据市场需求展开一系列竞争，国家政府部门不在产品开发、经营手段、营销策略、发行费使用等过多方面进行干预，实现完全意义上的市场竞争，避免不公平竞争。

指导建立彩票业行业自律组织

指导建立彩票业行业自律组织，既可以把广大彩民意见、建议反映给政府和主管部门，同时又可以帮助主管机构疏导媒体、彩民和行业公司，真正起到桥梁的作用。其职能主要包括以下四个方面。

第一，加大彩票公益性和“微笑纳税”的宣传。彩票虽是菠菜的一种，但彩票的最终目的是为了社会公益和慈善事业。加大彩票公益金使用方向的宣传和报道力度：用于补充全国社会保障基金，用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”为宗旨的社会公益事业项目，用于支持群众体育和竞技体育发展项目等，使其公益性深入人心。

第二，培养彩票娱乐性的彩票文化。着力宣传彩票行为是重在参与，举办彩票论坛、讨论会，引导彩民不过于轻信广告、不抱存侥幸和投机心理，避免成为“问题彩民”，共同创造健康阳光的彩票行业。

第三，指导培育新时代的彩票工作者和彩民。中国彩票业人才匮乏、彩票工作人员素质参差不齐，彩票工作站的问题也越来越多。同时绝大多数彩民也都是普通阶层，在购买彩票时存在很大的盲目性。协会可定期举办彩票业培训班，分析彩票利弊，为中国彩票业输送更多人才，为广大彩民理性购买彩票提供科学方法。

第四，发挥舆论监督作用，积极保护彩民的利益。联合媒体对彩票业相关机构进行监督、举报“社会私彩”等不良现象；同时保护彩民利益，防止类似“西安宝马彩票案”的再次发生，保障中国彩票业的可持续发展。

1811年哈佛大学发行的彩票

1814年新泽西州为筹建皇后学院发行的彩票